IDENTITA’ PERSONALE E DIVERSITA’
IN PARTICOLARE  LA  POSIZIONE  DEGLI  STRANIERI  IN  ITALIA
prof.ssa Maria Francesca PAPINI

•	QUALCHE  CONSIDERAZIONE  SU  COME  LA  NOSTRA  COSTITUZIONE               AFFRONTA  QUESTE  TEMATICHE

La globalizzazione ha posto il problema del rapporto tra identità umana e diversità in ogni ambito. Se da un lato infatti si assiste ad una graduale uniformazione di comportamenti e di idee, una sorta di omologazione di modelli personali e culturali, dall’altro si va diffondendo e accentuando l’esigenza di ritrovare una propria identità e di difenderla di fronte a quella che viene sempre più sentita come un’aggressione della diversità.
Ora come si pone la nostra Costituzione di fronte a queste tematiche?
Appare fondamentale l’art.2 Cost.in cui “ la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo che nelle formazioni sociali dove si svolge la sua personalità”. La Repubblica riconosce i diritti inviolabili dell’uomo: qui l’uomo è un “prius” rispetto allo Stato. In opposizione all’idea propria di uno Stato totalitario in cui l’uomo, il singolo individuo è uno strumento dello Stato, qui invece è lo Stato che viene visto come “strumento” per la piena realizzazione della persona umana. Si recupera in un certo modo la visione giusnaturalistica per la quale lo Stato giustifica il proprio potere, esiste in quanto tutore e garante delle fondamentali esigenze dell’uomo.
L’uomo dunque è al centro del nostro ordinamento, l’uomo in quanto tale, con le sue specificità in virtù delle quali non c’è essere umano identico ad un altro, e quindi l’uomo con le sue “diversità”. La nostra Costituzione con l’ampia formulazione dell’art.2 sembra risolvere il conflitto tra identità e diversità umana, e tutti gli esseri umani in quanto tali vanno ugualmente tutelati .
L’art.3 a sua volta afferma il principio della pari dignità sociale e dell’uguaglianza di fronte alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di età, di opinioni politiche e di condizioni economiche e sociali. Se ogni uomo ha un valore in quanto tale, ogni uomo ha diritto ad un uguale rispetto e tutela sia da parte e nei confronti dello Stato sia da parte e nei confronti degli altri esseri umani. Dunque lo Stato si impegna ad emanare leggi che trattino in modo uguale situazioni uguali, senza discriminazioni di sorta e ad applicarle a tutti senza privilegiare qualcuno a scapito di altri. Ma poichè vi possono essere situazioni diverse, e in particolare persone in situazioni più svantaggiate di altre, lo Stato si impegna altresì ad emanare diversi e specifici provvedimenti affinché anche i meno favoriti siano in grado di esercitare i propri diritti e di sviluppare appieno la propria personalità. Di qui il 2° comma dell’art.3, che garantisce il principio dell’uguaglianza anche in modo sostanziale.
L’art.3 peraltro afferma il principio di uguaglianza solo nei confronti dei “cittadini”: “tutti i cittadini sono uguali di fronte alla legge…”si legge nel 1° comma; nel 2°comma si dichiara che la Repubblica ha il compito di rimuovere gli ostacoli economici e sociali che limitano la libertà e l’uguaglianza dei “cittadini. Sembrerebbe dunque che l’art.3 invece di confermare  l’impegno dello Stato previsto nell’art.2 di tutelare i diritti inviolabili di ogni essere umano, di fatto limiti questo impegno solo a coloro che hanno l a cittadinanza italiana, mentre agli stranieri non viene riconosciuta un’uguale dignità sociale né quell’uguaglianza formale e sostanziale a cui si è fatto sopra riferimento.
Analizzando poi gli articoli della prima parte della Costituzione relativi ai singoli diritti e doveri, si può rilevare che mentre alcuni fanno riferimento a” tutti “, altri  vengono enunciati solo nei confronti dei “cittadini”. Così gli artt.16,17,18 attribuiscono ai soli cittadini la libertà di circolazione nel territorio dello Stato, la libertà di espatrio e di rimpatrio, la libertà di riunione e la libertà di associazione; l’art.26,1° comma vieta l’estradizione non contemplata dalle convenzioni internazionali del cittadino; l’art.38,1° comma riconosce al cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari il diritto al mantenimento e all’assistenza sociale; infine le norme relative ai rapporti politici riguardano solo i cittadini,fatta eccezione per l’art.53 in materia di tributi,che attribuisce a tutti  il dovere di partecipare alla spesa pubblica secondo la loro capacità contributiva.
Da questo quadro risulterebbe dunque che la Costituzione riconosce anche agli stranieri i diritti  della libertà personale, di domicilio e di corrispondenza, il diritto alla libertà religiosa, il diritto alla libertà di pensiero e di parola, il diritto ad un giusto processo e alla difesa, il diritto alla famiglia,alla salute e all’istruzione. Ovviamente questi diritti competono agli stranieri nell’ambito di quei limiti che valgono per i cittadini, e cioè nel rispetto dei principi fondamentali del nostro ordinamento, delle norme imperative, degli altrui diritti e della morale comunemente condivisa.
Per quanto attiene ai rapporti economici, le norme in materia di lavoro si riferiscono al”lavoratore” in generale, senza fare riferimento al possesso o meno della cittadinanza, e però l’art.4, che fa parte dei principi fondamentali, riconosce solo ai cittadini il diritto al lavoro e solo nei confronti dei cittadini lo Stato si impegna a promuovere le condizioni che rendano effettivo questo diritto.
Delle norme che paiono escludere dal loro ambito di applicazione gli stranieri appaiono particolarmente discrepanti con l’art.2 Cost., a parte l’art.3, di cui si è detto sopra, gli artt.17 e 18 Cost. che disciplinano rispettivamente il diritto di riunirsi pacificamente e la libertà di associazione. L’art.2 infatti riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo sia “nelle formazioni sociali in cui si svolge la sua personalità”. Il diritto di associarsi, che postula necessariamente il diritto di riunirsi, appare dunque funzionale al completo sviluppo della persona umana, che spesso solo nel  confrontarsi e nell’unirsi con altre, riesce ad essere pienamente consapevole di sé e delle proprie istanze e può dunque realizzarsi.
Ma a questo punto si deve prendere in considerazione l’art.10 Cost. che nel 1° comma dichiara:”L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute” e nel 2° comma recita:”La condizione giuridica dello straniero è regolata dalle leggi in conformità delle norme dei trattati internazionali”.  
L’Italia con questa norma proclama nel modo più ampio la sua adesione all’organizzazione internazionale. La Costituzione è stata elaborata negli anni che seguono immediatamente  la fine del secondo conflitto mondiale. Molti Stati, e l’Italia è tra questi, hanno sentito l’esigenza di reagire alla politica degli Stati nazionali totalitari,  aprendosi ad una visione politica mondiale e al pieno riconoscimento della dignità della persona umana, come condizione necessaria per garantire la pace nel mondo.
Il 10 dicembre 1948 è stata emanata la Dichiarazione Universale dei diritti umani che, dopo aver enunciato nel Preambolo la volontà di impedire ulteriori guerre mediante la tutela della persona, nei primi due articoli proclama l’uguale dignità e uguali diritti a tutti gli esseri umani, senza distinzione alcuna di razza , di sesso, di lingua, di religione, di opinioni politiche o di altro genere, di condizione economica e sociale, nonchè di” origine nazionale”.
Negli articoli successivi disciplina via via i diritti fondamentali alla vita, alle varie libertà, alla giustizia, alla salute, alla sicurezza sociale, all’istruzione e alla famiglia, al lavoro e ad un tenore di vita dignitoso per sé e per la propria famiglia.
Ma occorre poi soprattutto richiamare quella serie di accordi multilaterali che hanno trasferito le solenni enunciazioni della Dichiarazione Universale in atti giuridicamente vincolanti per gli Stati contraenti , che li hanno poi successivamente ratificati. In particolare vi sono i due Patti internazionali sui diritti umani, approvati all’unanimità il 16 dicembre 1966, relativi, uno, ai diritti civili e politici,  e l’altro, ai diritti economici e sociali, entrambi resi esecutivi in Italia con la legge n°881 del 25 ottobre 1977. In entrambi si afferma l’uguaglianza di tutti gli individui e l’uguale titolarità dei diritti riconosciuti nei due Patti, senza distinzione alcuna per motivi di razza, colore, sesso, lingua, religione, nazionalità, opinione politica, condizione economica e sociale. Specificamente, per quanto attiene a quei diritti che la nostra Costituzione sembra riconoscere ai soli cittadini, vengono in considerazione gli artt.12, 13, 21, 22 del Patto sui diritti civili e politici. L’art.12 riconosce ad ogni individuo che si trovi legalmente nel territorio dello Stato il diritto alla libertà di movimento e di scelta della propria residenza, di espatrio e di rimpatrio, fatte salve quelle restrizioni previste dalla legge, che siano necessarie per la sicurezza nazionale, l’ordine pubblico, la sanità o la moralità pubblica, ovvero per gli altrui diritti e libertà. In base all’art.13 l’espulsione può essere adottata nei casi previsti dalla legge, e, salvo imperiosi motivi di sicurezza nazionale, previo contradditorio personale o mediante un proprio rappresentante davanti all’autorità competente. L’art.21 riconosce ad ogni individuo il diritto di riunirsi pacificamente, salve le restrizioni previste dalla legge e che siano necessarie in una società democratica per motivi di sicurezza nazionale, di ordine pubblico, di  sanità o di morale pubblica o per tutelare diritti e libertà altrui. Analogamente l’art.22 dichiara che ogni individuo ha il diritto di associarsi liberamente, di costituire dei sindacati e di aderirvi, salve le restrizioni previste dalla legge e rese necessarie in una società democratica per i motivi sopra indicati..
L’Italia inoltre fa parte del Consiglio di Europa e della Unione Europea.
Il Consiglio d’Europa ha dato vita già nel 1950 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, che ha attribuito valore di veri e propri obblighi giuridici a quindici principi contenuti nella Dichiarazione dell’ONU, sia pure solo per gli Stati aderenti. La Convenzione è entrata in vigore il 3 settembre 1953 ed è stata ratificata da quasi tutti gli  Stati contraenti, tra cui l’Italia nel 1955. La Convenzione è stata completata da cinque  Protocolli e seguita nel 1961dalla Carta sociale europea, firmata a Torino, ratificata e resa esecutiva in Italia con legge del 1965, n°929. Se la Convenzione europea si occupa dei diritti civili e politici, la Carta sociale garantisce i diritti sociali ed economici , con particolare riguardo al diritto al lavoro, in tutte le loro implicazioni.
Dunque già alla metà degli anni ’60, l’Italia si era impegnata al rispetto dei diritti umani, aderendo ad una organizzazione che in modo ben più efficace dell’ONU lo rende operativo, consentendo non solo agli Stati, ma anche alle associazioni e alle singole persone fisiche la possibilità di ricorrere alla Corte di Giustizia di fronte a violazioni dei diritti stessi.
Sempre facendo riferimento a quegli aspetti della nostra Costituzione apparentemente discriminanti nei confronti degli stranieri, va detto che anche in queste convenzioni si afferma nel modo più ampio il principio di uguaglianza senza distinzione alcuna, tra il resto, dell’origine nazionale(v.art.14), e si riconoscono ad ogni individuo i diritti di riunione e di associazione senza altre restrizioni che quelle previste dalla legge e rese necessarie in una società democratica da  motivi di tutela dell’ordine pubblico,sicurezza pubblica, morale e salute pubblica, dei diritti altrui (v. art .11).
Infine dall’adesione dell’Italia alla Unione Europea deriva una particolare posizione per quegli stranieri che sono cittadini degli altri Stati partecipanti. Si è infatti introdotta la cosiddetta “cittadinanza europea”, che comporta un’equiparazione dei “cittadini comunitari”ai cittadini italiani sotto vari aspetti. In particolare quelle restrizioni al diritto di ingresso, circolazione, espatrio e rimpatrio,che per motivi di sicurezza e di ordine pubblico ecc., la legge interna può porre agli stranieri anche alla luce delle norme internazionali sopra esaminate, per i cittadini comunitari possono essere molto più limitate. Inoltre è loro riconosciuto il diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni comunali, laddove agli stranieri extra-comunitari, almeno per ora, i diritti politici sono del tutto esclusi.
Da quanto precede risulta che la Costituzione deve essere letta mettendo da parte l’ esclusione degli stranieri dal godimento di alcuni diritti fondamentali, prevista in qualche articolo della Costituzione, poiché tutti gli uomini hanno pari dignità sociale e hanno il diritto al pieno svolgimento della loro personalità. Dalla lettura in particolare dell’art.2,2° comma risulta il quadro di una società aperta e articolata, in cui la di là dei diritti fondamentali  a tutti riconosciuti e garantiti, tutti, nessuno escluso , sono chiamati ad adempiere ai doveri di solidarietà e a partecipare al progresso umano nel suo complesso, ciascuno secondo le proprie capacità e specifiche attitudini. Pertanto quanto meglio ogni persona riesce a sviluppare le proprie potenzialità, tanto maggiore potrà essere il suo apporto alla crescita sociale.
Ma se ciò è vero, nessuna delle opzioni che normalmente si propongono per risolvere i problemi che spesso sorgono con la sempre più ampia presenza di stranieri, nè quella della “separazione”(cittadini e stranieri , ciascuno nel proprio ambito ben distinto l’uno dall’altro), nè quella dell’“integrazione” ( gli stranieri “assimilati” ai cittadini dello Stato ospitante, tenuti ad assimilarsi, se vogliono essere accettati), sembra corrispondere allo”spirito” della nostra Costituzione. Non quella della separazione, che vede nel “ diverso” un pericolo per la propria identità: il “diverso” va rispettato, ma allontanato. Ma neanche l’integrazione, che comporta la rinuncia alle diversità: tutti insieme, il più possibile uguali l’uno all’altro; e naturalmente è l’ ospitante che richiede all’ospitato di rinunciare al suo modo di essere! In entrambe è sottintesa la superiorità di chi ospita nei confronti di chi è ospitato.
La nostra Costituzione, va detto ancora una volta, attribuisce uguale valore a tutti gli esseri umani, ciascuno con sue peculiarità. Anzi, la nostra Costituzione valorizza le “diversità”: l’uomo arricchisce la propria personalità aprendosi alle “diversità” dell’altro. Altre idee, altre tradizioni, altre culture ampliano le specifiche esperienze umane e contribuiscono alla crescita individuale e sociale.
Mi pare dunque che si debba accogliere il punto di vista di un eminente costituzionalista, Gustavo Zagrebelsky, che prospetta una terza opzione, la “interazione”, fondata  sul rispetto e sull’accoglienza dell’”altro”, “sulla capacità delle culture di entrare in rapporto per definire sé stesse e sulla disponibilità al contempo a costruire insieme ed eventualmente a imparare l’una dall’altra.”(1)
(1)	V. Gustavo Zagrebelsky – La virtù del dubbio – Ed. Laterza – pag. 122

•	LA  CONDIZIONE  GIURIDICA  DELLO  STRANIERO : a) L’ingresso

La posizione giuridica degli stranieri in Italia è regolata dal T.U. D.Lgs.25 – 07 - 1998, n°286 e successivi aggiornamenti. 
Bisogna innanzitutto considerare le condizioni necessarie per l’ingresso in Italia degli stranieri. Occorre distinguere tra stranieri – cittadini comunitari e stranieri extra-comunitari, tenendo presente che tra questi ultimi hanno una posizione a parte i cd.”  rifugiati politici”.
Agli stranieri- cittadini comunitari si riconosce un vero e proprio diritto soggettivo di ingresso in Italia : occorre solo un documento di identità valido per l’espatrio; anche i controlli alla frontiera sono ridotti al minimo. Non occorrono neppure particolari condizioni o formalità per soggiorni brevi, non superiori a 3 mesi, mentre per soggiorni più lunghi occorre l’iscrizione anagrafica nel Comune di dimora abituale, che si può ottenere quando si dimostri, anche mediante autocertificazione, una condizione economica o professionale tale che il soggiorno non comporti per il nostro Stato un onere, quale ad esempio un lavoro autonomo o subordinato, o nel caso di iscrizione a un corso di studi o professionale, il possesso di adeguate risorse economiche. Dopo 5 anni di soggiorno legale e continuativo il cittadino comunitario acquista il diritto di soggiorno permanente; dopo 4 anni di residenza legale può richiedere la concessione della cittadinanza italiana.
I familiari (1) del cittadino comunitario, che non appartengono all’Unione Europea, hanno ugualmente il diritto di ingresso in Italia, ma devono avere un passaporto valido o un documento equivalente e, salvo i casi di esenzione, un visto di ingresso; devono inoltre sottoporsi ai controlli alla frontiera normalmente previsti per gli stranieri. Possono soggiornare in Italia fino a 3 mesi senza particolari condizioni, mentre per soggiorni più lunghi devono richiedere in Questura la carta di soggiorno come familiare di cittadino comunitario e l’iscrizione anagrafica nel Comune di dimora abituale sulla base di un’idonea documentazione attestante, oltre che la condizione di familiare di cittadino comunitario, anche il possesso di quelle risorse economiche già sopra indicate per il cittadino comunitario.

(1) Tali sono il coniuge, il partner che abbia contratto con il cittadino U.E. un’ unione registrata, equiparata al matrimonio per lo Stato ospitante, i discendenti del cittadino o del coniuge o del partner, di età inferiore ai 21 anni o a carico, e gli ascendenti diretti del cittadino, del coniuge o del partner.

Agli stranieri extra-comunitari l’ingresso in Italia è consentito solo se in possesso: a) di un passaporto valido ( o di un documento di viaggio equivalente); b) di un valido visto di ingresso ( salvo i casi di esenzione); c) di una idonea documentazione da cui risultino lo scopo e le condizioni dell’ingresso e del soggiorno e la disponibilità di mezzi economici adeguati alla natura e durata del soggiorno nonché all’entità delle spese per il rientro in patria. Non è comunque consentito l’ingresso dello straniero considerato “indesiderato”in Italia o in altri Stati dello spazio Schengen per motivi di ordine e di sicurezza pubblici o per la tutela della salute pubblica. 
Mentre secondo la precedente normativa lo straniero era tenuto a richiedere il permesso di soggiorno alla Questura entro 8 giorni dall’ingresso, attualmente tale richiesta non è più necessaria quando si tratti di visite, affari, turismo o studio per un tempo non superiore a 3 mesi. Peraltro  lo straniero è tenuto a dichiarare la sua presenza e i relativi motivi, subito, all’autorità di frontiera; se proveniente dallo spazio Schengen,  entro 8 giorni dall’ingresso, alla Questura della Provincia in cui si trova ( L.28 - 5 – 07n°68). 
Quando il soggiorno è previsto per scopi diversi da quelli sopra indicati e comunque per una durata superiore ai 3 mesi, il permesso di soggiorno va richiesto direttamente agli Uffici postali a ciò abilitati (al momento sono 5000 in tutto il territorio nazionale) quando ricorrono i seguenti motivi: adozione, affidamento, motivi di famiglia, attesa occupazione, lavoro autonomo , subordinato, sub-stagionale, motivi di studio, religiosi, ricerca scientifica, formazione professionale, turismo ecc., e ciò per accelerare gli adempimenti burocratici; altrimenti la relativa istanza va presentata alla Questura della Provincia dove  lo straniero si trova.. La durata del permesso di soggiorno dipende dallo scopo del soggiorno, e così potrà essere di 9 mesi per lavoro stagionale, di 1 anno per lavoro con contratto a tempo determinato, di 2 anni per contratto di lavoro a tempo indeterminato o nel caso di lavoro autonomo, 2 anni per ricongiungimento familiare, della stessa durata delle cure mediche se il motivo dell’ingresso e soggiorno è la sottoposizione a interventi o trattamenti medici. Se il soggiorno deve ulteriormente prolungarsi, il permesso di soggiorno potrà essere rinnovato per una durata non superiore a quella del permesso iniziale. La relativa istanza va presentata almeno 30 giorni prima della scadenza (60 gg. o 90 gg. quando si tratti di lavoratore con contratto rispettivamente a tempo determinato o a tempo indeterminato), alla stessa autorità competente per il primo rilascio. 
Il permesso di soggiorno di lungo periodo e cioè a tempo indeterminato, che ha sostituito la carta di soggiorno, viene concesso allo straniero che risieda legalmente in Italia da almeno 5 anni e dimostri una disponibilità economica adeguata (non inferiore all’assegno sociale) e un’idonea sistemazione abitativa.
Una condizione a parte è quella del “rifugiato politico”che è lo straniero che sia impedito nel suo paese all’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana: infatti l’art. 10 Cost.,3°comma gli riconosce il diritto di asilo , e dunque di ingresso e di soggiorno in Italia,quale vero e proprio diritto soggettivo perfetto. E’ necessario peraltro attivare la procedura necessaria per il riconoscimento dello “status” di rifugiato politico, mediante un’adeguata documentazione, subito al momento dell’ingresso in Italia, presso l’Ufficio della Polizia di frontiera o, altrimenti, presso la Questura del luogo di permanenza, e, in questo caso, entro 8 giorni dall’ingresso nel territorio dello Stato. La domanda dovrà essere esaminata dall’apposita Commissione territoriale per il diritto di asilo. Nel frattempo il richiedete verrà trattenuto presso un Centro di identificazioni, salvo il caso in cui sia entrato in Italia con documenti in regola (passaporto, visto di ingresso ecc.).
Lo straniero che entra nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera è uno straniero “clandestino”, mentre lo straniero con permesso di soggiorno scaduto e non rinnovato è uno straniero “irregolare”. Né l’una né l’altra ipotesi costituiscono fattispecie penalmente illecite. Dovrà peraltro avviarsi il procedimento per l’espulsione amministrativa dal territorio dello Stato mediante l’accompagnamento dello straniero all’Ufficio stranieri della Questura competente da parte dell’organo di polizia che ha rilevato la condizione di “clandestinità” o di “irregolarità”,  e ciò  comporta un tale impiego di risorse  umane che non è possibile utilizzarlo con la frequenza necessaria. Contro il decreto di espulsione, che deve essere motivato, lo straniero può presentare ricorso. La permanenza  o il rientro nel territorio dello Stato dello straniero espulso costituiscono ipotesi di reato, per le quali si può procedere  con rito direttissimo.

LA CONDIZIONE GIURIDICA DELLO STRANIERO: b) lo “ status “ dello straniero

Anche  qui occorre distinguere tra lo straniero che è cittadino comunitario e lo straniero extra-comunitario. Per il primo si ha una sostanziale equiparazione al cittadino italiano per quanto attiene alla sfera dei diritti e doveri, salvo che per i diritti politici, che sono limitati all’ambito amministrativo locale, e l’obbligo tributario, che vale soltanto per le attività economiche e il reddito prodotti in Italia.
Diversa è invece la condizione dello straniero extra-comunitario: a tutti, sia a quello regolare che a quello clandestino  o irregolare sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti dalla Costituzione, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi internazionali generalmente riconosciuti (v. art.2, 1° comma T.U.n.286 del1998) . Inoltre  lo straniero comunque presente nel territorio dello Stato è tenuto all’osservanza degli obblighi previsti dalla normativa vigente (art.2, 9°comma). I diritti civili sono invece riconosciuti solo allo straniero extra-comunitario regolare, in generale in condizioni di parità con il cittadino italiano, salvo che le convenzioni internazionali o il testo unico sopra richiamato dispongano altrimenti. Analogamente per quanto attiene all’accesso ai servizi pubblici, in particolare all’assistenza sanitaria e all’istruzione, il T.U. prevede una sostanziale equiparazione tra cittadini e stranieri regolari. Allo straniero irregolare è comunque garantita l’assistenza sanitaria essenziale ed urgente, senza alcun onere per l’assistito e senza obbligo di segnalazione all’autorità da parte della struttura sanitaria. Per i minori poi, in osservanza della Convenzione sui diritti del fanciullo del 1989, ratificata dalla L.25-05 –1991,n°176, il diritto alla salute e all’ istruzione è ampiamente garantito, qualsiasi sia la loro condizione (v. art.35,3°comma, lett.b e art. 38, 1° comma del T.U.). Lo stesso T.U. ancora prevede per gli extra-comunitari regolari, che siano temporaneamente impossibilitati a provvedere in modo autonomo alle proprie esigenze di alloggio e di sussistenza, varie  forme di accoglienza e di assistenza.  Gli stranieri poi che abbiano un permesso di soggiorno almeno biennale e che esercitano una regolare attività di lavoro subordinato o autonomo hanno diritto di accedere, in condizioni di parità con i cittadini italiani, agli alloggi di edilizia residenziale pubblica. Se il permesso di soggiorno è di durata almeno annuale, gli stranieri sono equiparati agli italiani ai fini della fruizione delle provvidenze e delle prestazioni anche economiche di assistenza sociale (v. artt.40 e 41 T.U.). Infine il T.U. predispone  una serie di misure per l’integrazione sociale degli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia e contro la discriminazione per motivi etnici, nazionali o religiosi.

 LA CONDIZIONE GIURIDICA DELLO STRANIERO: c) il problema dell’ ordinamento giuridico applicabile allo straniero 

Nel trattare il tema della condizione giuridica dello straniero occorre ancora considerare la normativa a cui è soggetto lo straniero in Italia nella sua vita di relazione: quale legge si deve applicare, quella italiana o quella dello Stato a cui lo straniero appartiene?
Si fa riferimento al diritto internazionale privato che stabilisce, nelle situazioni che presentano elementi di estraneità, e quindi anche là dove è coinvolto uno straniero, le norme applicabili.
La fonte principale del diritto internazionale privato italiano è la legge 31 – 05 – 1995, n.°218, che stabilisce l’ambito della giurisdizione italiana, indica i criteri per individuare il diritto applicabile e regola l’efficacia delle sentenze e dei provvedimenti stranieri. Non è l’unica fonte, perché nell’art.2 della stessa legge si fanno salve le convenzioni internazionali in vigore in Italia, che stabiliscono nelle materie ivi  previste, una disciplina di diritto internazionale privato uniforme per gli Stati contraenti. Inoltre si deve tenere conto dei  regolamenti  emanati dall’U.E per disporre in vari settori, sempre più ampi, una normativa di diritto internazionale privato comune  per gli Stati membri.
La legge n°218 fissa dapprima l’ambito della giurisdizione italiana. La giurisdizione italiana è infatti il necessario presupposto per l’applicabilità del diritto internazionale privato italiano, poiché l’autorità giudiziaria a cui appartiene il processo individua la legge applicabile in base alle norme di diritto internazionale privato del proprio ordinamento. L’art.3 dichiara in via generale che la giurisdizione italiana sussiste quando il convenuto è domiciliato o residente in Italia o ha in Italia un rappresentante autorizzato a stare in giudizio. La giurisdizione italiana sussiste anche al di fuori dell’ipotesi di cui sopra, qualora le parti l’abbiano accettata sulla base di un accordo provato per iscritto o se il convenuto compaia nel processo senza eccepire il difetto di giurisdizione nel primo atto difensivo.
Venendo al diritto applicabile secondo la legge n°218, per quanto attiene alla capacità giuridica e di agire delle perone fisiche si applica in generale la legge nazionale delle stesse. Analogamente alle società, associazioni, fondazioni ed ogni altro ente si applica la legge dello Stato in sono stati costituiti, salvo che la sede dell’amministrazione o l’oggetto principale di tali enti sia in Italia, nei quali casi si applica la legge italiana.
Ai rapporti personali e patrimoniali tra i coniugi, così come in materia di separazione e scioglimento del matrimonio, si applica la legge nazionale comune; se i coniugi sono di diversa nazionalità si applica la legge dello Stato in cui si svolge prevalentemente la loro vita matrimoniale, salvo che, per quanto riguarda i rapporti patrimoniali, i coniugi non convengano per iscritto che la legge applicabile sia quella dello Stato di cui uno dei due coniugi ha la cittadinanza o la residenza.
Lo stato di figlio è regolato dalla legge nazionale del figlio al momento della nascita; è comunque legittimo il figlio considerato tale dalla legge dello Stato di cui uno dei due genitori ha la cittadinanza al momento della nascita. I rapporti personali e patrimoniali tra genitori e figli, compresa la potestà , sono regolati dalla legge nazionale del figlio.
Viceversa in materia di adozione, quando si tratta di minori, per quanto riguarda sia i presupposti e le modalità del procedimento che i rapporti personali e patrimoniali tra adottanti e adottato, si applica la legge nazionale comune degli adottanti, o in mancanza, la legge dello Stato in cui gli adottanti risiedono o in cui si svolge prevalentemente la vita matrimoniale.
Ancora in materia di successione si richiama la legge nazionale del “de cuius”al momento della morte, salvo che il defunto con apposita disposizione testamentaria abbia richiamato la legge dello Stato di residenza al momento della morte. Lo stesso vale per le donazioni.
Il possesso, la proprietà e gli altri diritti reali su beni mobili o immobili sono regolati dalla legge dello Stato in cui si trovano.
Alla promessa unilaterale e alle obbligazioni nascenti dalla legge si applica la legge del luogo in cui la promessa o la situazione prevista dalla legge come fonte di obbligazione si verifica. Per quanto attiene alla cambiale e all’assegno bancario l’art.59 della legge n°218 fa rinvio alle  Convenzioni di Ginevra del 7 giugno 1930 e del 19 marzo 1931 sostanzialmente recepite dal R..D.14 dicembre 1933 n°1669 e dal R.D. 17 dicembre 1933 n°1736 .
La responsabilità per fatto illecito è regolata dalla legge del luogo in cui si è verificato l’evento, salvo che il danneggiato richieda l’applicazione della legge dello Stato in cui è stata tenuta la condotta.
Nel caso specifico di danno da prodotto invece la legge richiamata è, scelta del danneggiato, o quella dello Stato in cui si trova il domicilio o l’amministrazione del produttore o quella dello Stato in cui il prodotto è stato acquistato.
Per le obbligazioni contrattuali si deve fare riferimento non alla legge 218, ma alla Convenzione di Roma, conclusa il 19 – 06 – 1980 e resa esecutiva in Italia con la legge 18 –12 –1984, n°975. Alla Convenzione, inizialmente conclusa dai nove Stati che allora costituivano la Comunità europea, hanno poi successivamente aderito gli altri Stati che via via ne sono entrati a far parte. Ciò non significa che la Convenzione sia operativa solo in ambito comunitario. Si tratta infatti di una Convenzione “erga omnes”, in un certo modo universale, nel senso che la legge richiamata dalla Convenzione può anche essere di uno Stato estraneo all’Unione europea. La Convenzione indica tre possibili criteri per la determinazione della legge applicabile: la volontà delle parti; il collegamento più stretto del contratto con uno Stato; il cosiddetto “favor negotii”, per cui è valido il contratto che abbia tutti i requisiti formali richiesti dalla legge che  ne regola la sostanza o dalla legge del luogo in cui il contratto è stato concluso .    
Da quanto precede risulta chiaro che come la giurisdizione, così neanche la legge italiana è universale e che pertanto il giudice italiano può trovarsi a dover applicare una legge straniera e in vari casi lo straniero coinvolto in un processo potrà trovarsi ad essere giudicato sulla base della legge dello Stato a cui appartiene.
L’art.14,1° comma della legge 218 dichiara che il giudice ha il dovere di accertare d’ufficio il contenuto della legge straniera da applicare, compito non facile soprattutto quando si tratti di ordinamenti profondamente diversi da quello italiano. Per di più il giudice è tenuto ad interpretare le norme da applicare nel loro proprio contesto normativo. Si tratta dunque di conoscere non tanto singole norme, quanto un sistema giuridico nel suo complesso. Il giudice può avvalersi degli strumenti indicati dalle convenzioni internazionali, di informazioni acquisite tramite il Ministero di Grazia e Giustizia, di consulenti tecnici e di istituzioni specializzate, e anche della collaborazione delle parti. Si ritiene nella dottrina che se la norma straniera contrastasse con la Costituzione dello Stato da cui promana e il controllo di legittimità costituzionale in quell’ordinamento fosse rimesso a ciascun giudice, il giudice italiano sarebbe tenuto a rilevarne l’incostituzionalità e a disapplicare la norma in questione. In questo caso se risultasse  un “vuoto”giuridico non altrimenti colmabile, così come nell’ipotesi in cui il giudice non riuscisse in nessun modo ad accertare la legge straniera, si potrà applicare la legge italiana.
L’apertura  del nostro ordinamento all’esterno, consentendo l’applicazione di leggi straniere, trova peraltro un limite nella necessità del rispetto dell’ordine pubblico. Precisamente l’art.16 dispone che se l’applicazione della legge straniera produce effetti contrari all’ordine pubblico, si deve ricorrere ad altri criteri di collegamento previsti per quella particolare situazione. In mancanza si applica la legge italiana. Qui il termine “ordine pubblico”va inteso non come complesso delle norme imperative e inderogabili, che sono la maggior parte delle norme giuridiche ( il cosiddetto ordine pubblico interno), ma come l’insieme dei principi fondamentali del nostro ordinamento, desumibili dalle norme costituzionali e dalle convenzioni internazionali che tutelano i diritti inviolabili della persona ( il cosiddetto ordine pubblico internazionale). Si tratta di un limite da applicarsi in via eccezionale in modo da conciliare la necessaria coerenza ed armonia dell’ordinamento interno con il rispetto delle diverse identità culturali, ugualmente necessario in una società aperta..
Infine l’art. 17 fa salva la prevalenza sulle norme giuridiche straniere delle norme “di applicazione necessaria” in considerazione del loro oggetto e del loro scopo. Si tratta di norme che devono essere applicate dal giudice, prima ancora di determinare la legge straniera da applicare al caso concreto. E’ una sorta di limite “preventivo”all’applicazione della legge straniera, laddove l’ordine pubblico opera come limite “successivo”.Tali sono state considerate quelle norme imperative rivolte a salvaguardare l’organizzazione politica, sociale ed economica di uno Stato (la cosiddetta “loi de police”), le norme di carattere pratico ed organizzativo, come ad esempio quelle relative all’apertura dei negozi, al mercato borsistico , o le stesse norme di circolazione stradale.

Conclusione

Dall’esame della normativa sulla condizione dello straniero in Italia emerge lo sforzo del legislatore ordinario di conciliare il dettato costituzionale, rivolto a creare una società aperta e solidale, e l’esigenza della politica economica di controllare e regolare l’immigrazione. Da un lato si dichiara che diritti fondamentali della persona sono riconosciuti a tutti (v.art.2  T.U. più volte citato). Dall’altra si esprime chiaramente la volontà di consentire l’ingresso e l’inserimento nel nostro paese solo a stranieri che abbiano concrete possibilità occupazionali e mezzi economici adeguati, respingendo invece chi ha maggiormente bisogno (v. in generale il Titolo II del T.U.). Peraltro non si è riusciti a predisporre e ad attuare un efficace controllo delle frontiere e del territorio e ad evitare il moltiplicarsi di immigrati clandestini e irregolari, che vivono ai margini della società, senza altra tutela che quella, limitata, di gruppi di volontari, esposti allo sfruttamento, e che riescono per lo più a sopravvivere ricorrendo alla delinquenza e alla prostituzione.

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