7. Le conseguenze del processo di preparazione ai political criteria sugli ordinamenti dei nuovi Stati membri. Considerazioni generali e il caso della Repubblica ceca in particolare.

7.1. Si è detto che per i Paesi dell'Europa centro-orientale il processo di preparazione all'adesione, che in campo politico-istituzionale si è caratterizzato per l'attenzione riservata a determinati aspetti dell'ordinamento, ha avuto inizio poco dopo l'adozione delle nuove Carte costituzionali, ponendo inevitabili problemi di condizionamento sulla loro attuazione.
Se infatti dal punto di vista delle norme costituzionali in molti casi non si sono registrate grosse revisioni in vista dell'adesione all'Unione, dal punto di vista della loro attuazione in diversi Paesi si sono invece riscontrati interventi significativi, soprattutto a livello legislativo, proprio nel senso delle indicazioni emerse in ambito comunitario.
In particolare, soprattutto nel triennio che ha preceduto l'adesione, sono state adottate leggi che hanno innovato quasi ogni ramo dell'ordinamento, almeno per gli aspetti maggiormente sottolineati dalla Commissione.
In concreto, infatti, settori come il giudiziario, l'amministrazione, il decentramento territoriale e le stesse modalità di tutela dei diritti hanno riscontrato significative modifiche, che hanno peraltro affiancato la più generale opera di rinnovamento della legislazione materiale civile e commerciale, soprattutto, ma anche penale, promossa specificamente in vista dell'adesione.
7.2. Citando ad esempio il caso ceco, che presenta però diversi aspetti di analogia con le vicende di altri ordinamenti, si può riscontrare che l'unica revisione costituzionale probabilmente finalizzata all'adesione all'Unione ha riguardato l'efficacia dei trattati e le modalità di assunzione delle decisioni legate all'appartenenza ad un ente sovranazionale.
Per quanto poi concerne i vari settori dell'ordinamento, se nel triangolo Governo-Presidente-Parlamento non si sono rilevate grosse innovazioni, neanche a livello di legge di attuazione, significative modifiche sono state introdotte dal legislatore ceco negli ambiti in cui la Commissione ha maggiormente sottolineato una necessità d'intervento.
Nel 2002 è stata infatti approvata una nuova legge di disciplina del sistema giudiziario, che pur riprendendo per taluni aspetti i contenuti della normativa precedente, ha innovato le previsioni delle modalità di selezione e preparazione dei magistrati e della loro formazione, adempiendo sostanzialmente ai rilievi comunitari[1]. Analogo processo si è verificato nello stesso anno in ambito amministrativo con l'adozione della sollecitata legge sul pubblico impiego, che ha visto ancora una volta la previsione di dettagliate modalità di selezione e formazione del personale nonché di più efficaci forme di coordinamento del sistema, al fine di migliorarne l'efficienza[2]. Ancora, in collegamento con l'amministrazione, si è provveduto all'attuazione della Corte Suprema amministrativa, che pur prevista dalla Costituzione, non era ancora stata attivata.
Un altro rilevante "pacchetto legislativo" adottato a cavallo degli anni 2000-2002 ha riguardato la disciplina degli enti di decentramento territoriale, portando alla progressiva soppressione dei distretti, circoscrizioni amministrative statali, e alla valorizzazione del ruolo dei Comuni e delle Regioni, sia come titolari di funzioni amministrative proprie sia come delegatari dell'esercizio delle funzioni statali[3]. Se infatti la nuova normativa non ha stravolto l'impostazione invalsa storicamente in Repubblica ceca del c.d. "doppio binario", in base alla quale gli enti territoriali svolgono la duplice funzione di esercitare compiti propri ed altri delegati dallo Stato, affiancando ai propri organi di governo un ufficio dipendente dall'amministrazione statale, essa ha aumentato il novero di competenze esercitate dagli enti, ma soprattutto ha proceduto ancora una vota a dare attuazione a disposizioni costituzionali che permanevano inattuate dando vita all'istituzione delle Regioni. Previste infatti dal testo della Carta del 93, le Regioni non avevano ancora trovato attuazione, ed erano state diverse volte sollecitate in ambito comunitario[4].
Il settore dei diritti umani, infine, ha a propria volta registrato un'intensa attività innovativa, che si è tradotta nell'istituzione di nuovi organi di tutela[5], nell'adozione di leggi di modifica di quelle in vigore negli ambiti su cui più la Commissione aveva posto l'accento (stampa, cittadinanza) e, soprattutto nel settore delle minoranze, nell'attivazione di una serie di misure volte a migliorare le condizioni discriminatorie che, come in altri Paesi dell'area, colpivano principalmente la minoranza Rom. Anche in tema di minoranze si è quindi proceduto all'approvazione di una normativa di tutela[6], con la garanzia ai gruppi minoritari di determinati diritti in relazione soprattutto all'uso della lingua; si è inoltre provveduto all'istituzione di appositi organi e all'adozione di una serie di misure concrete, anche di carattere non legislativo, volte a favorire l'integrazione dei gruppi discriminati e il godimento, da parte loro, dei diritti sociali[7].
7.3. Complessivamente, l'effetto della preparazione all'adesione non ha quindi mancato di farsi avvertire. La realtà ceca, che qui si è presa come esempio, ha trovato del resto eco anche in altri Paesi dell'area, che hanno parimenti avviato un processo di rinnovamento di diversi aspetti dell'ordinamento che ha in buona parte seguito i rilievi emersi in sede comunitaria.
In che senso quindi si è sviluppato il condizionamento del processo di preparazione all'Unione sull'attuazione delle nuove Costituzioni dei Paesi dell'Europa centro-orientale coinvolti nel recente allargamento? Sicuramente nella spinta all'attuazione di quei "valori costituzionali comuni" dell'Unione che, posti ormai alla base della sua esistenza attraverso il crescente rilievo negli atti istitutivi, risultavano situati sicuramente a fondamento anche delle Carte costituzionali dei nuovi Stati membri, ma stentavano a concretizzarsi nella prassi per una serie di ragioni.
Gli stessi parametri sono peraltro posti alla base anche dell'adesione di Paesi che ancor più forse stentano ad affermare il proprio sistema democratico e nei quali quindi le difficoltà di attuazione risulteranno presumibilmente maggiori.